Der Weg zum Hinweisgeberschutzgesetz

Lange Zeit gab es in Deutschland nur vereinzelte gesetzliche Regelungen zum Schutz von Whistleblowern. Das bedeutete erhebliche Rechtsunsicherheit für alle Beschäftigten, die Rechtsverstöße, Missstände und Gefahren in ihrem Arbeitsumfeld aufdecken wollen. Mit der Verabschiedung der EU-Whistleblowing-Richtlinie Ende 2019 begann sich das zu ändern. Allerdings dauerte es noch bis Juli 2023 bis in Deutschland die Vorgaben der Richtlinie durch das sogenannte Hinweisgeberschutzgesetz umgesetzt wurden. Auch wenn es einen deutlichen Forstschritt gegenüber dem vorherigen Status quo darstellt, bedarf es an einigen Stellen deutlicher Nachbesserungen. Zudem verstößt es an mehreren Stellen gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie. Whistleblower-Netzwerk hat deswegen Beschwerde bei der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland eingelegt.

Untenstehend finden Sie die wichtigsten Etappen des Gesetzgebungsprozess und weitergehende Hintergrundinformationen. Ebenfalls dokumentiert haben wir die Rechtslage vor Inkrafttreten des Hinweisgeberschutzgesetzes.

Beschwerde bei der Europäischen Kommission gegen Hinweisgeberschutzgesetz

Mit dem am 2. Juli 2023 in Kraft getretenen Hinweisgeberschutzgesetz hat die Bundesrepublik Deutschland die EU-Hinweisgeberschutz-Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Das Gesetz verstößt in 12 Punkten gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie. Whistleblower-Netzwerk hat daher Beschwerde bei der Europäischen Kommission eingereicht.

Die Europäische Kommission kann Deutschland zu entsprechenden Nachbesserungen auffordern. Leistet Deutschland dem nicht Folge, kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten.

WBN-Pressemitteilung
Beschwerden Europ. Kommission

Von der Richtlinie zum Gesetz

Im Oktober 2019 hat die Europäische Union eine Richtlinie zum Schutz von Personen verabschiedet, die in ihrem Arbeitsumfeld Verstöße gegen geltendes EU-Recht melden. Innerhalb von zwei Jahren mussten die EU-Mitgliedsstaaten von zwei Jahren gesetzliche Regelungen schaffen, die Hinweisgeber vor Repressalien schützen. Deutschland hat die Vorgaben der EU-Richtlinie mit einjähriger Verspätung umgesetzt und ein Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Die dort enthaltenen Regelungen müssen mindestens dem Schutzniveau der Richtlinie entsprechen und werden gerade in Deutschland eine erhebliche Verbesserung des Whistleblowerschutzes zur Folge haben (siehe FAQs). Nach mehreren gescheiterten Versuchen verschiedener Parteien, in Deutschland ein Whistleblower-Schutzgesetz zu verabschieden, ist dies eine erfreuliche Entwicklung. Allerdings muss für einen wirksamen Schutz erheblich über die Minimalvorgaben der Richtlinie hinausgegangen werden. Whistleblower-Netzwerk und Transparency Deutschland haben hierzu ein gemeinsames Positionspapier verabschiedet. Oktober 2020 hat Whistleblower-Netzwerk gemeinsam mit Reporter ohne Grenzen ein Positionspapier veröffentlicht speziell zu Fragen des Schutzes von freier Meinungsäußerung und Pressefreiheit.

Ende 2020 hat das federführende Bundesjustizministerium seinen Referentenentwurf zur Abstimmung an die Ressorts geschickt. Allerdings konnte sich die Regierungskoalition nicht auf einen gemeinsamen Gesetzesentwurf einigen. Die Ampel-Koalition hat im Koalitionsvertrag neue Eckpunkte für ein Umsetzungsgesetz festgehalten und steht unter großem Handlungsdruck, weil die Europäische Kommission Ende Januar ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der ausstehenden Umsetzung der Richtlinie gegen Deutschland und weitere EU-Mitgliedsstaaten eingeleitet hat. Die Frist zur Umsetzung der Whistleblower-Richtlinie war am 17.12.2021 abgelaufen.

Am 6.4.2022 hat das Bundesjustizministerium einen Referentenentwurf in die Ressortabstimmung gegeben. Er sieht eine moderate Ausweitung des Anwendungsbereichs auf bestimmte Bereiche der nationalen Gesetzgebung vor. Allerdings dürfen Missstände unterhalb der Schwelle eindeutiger Rechtsverstöße nicht gemeldet werden. Zudem sind Informationen, die die „nationale Sicherheit oder wesentliche Sicherheitsinteressen des Staates“ betreffen, vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen. Der Entwurf sieht keine Pflicht zur Nachverfolgung anonymer Meldungen vor. Offenlegungen sollen weiterhin nur in wenigen Ausnahmefällen erlaubt sein. In einer gemeinsamen Stellungnahme mit unserer internationalen Partnerorganisation „Whistleblowing International Network“ (WIN) fordern wir hier Nachbesserungen.

Am 27.07.2022 hat die Bundesregierung einen Regierungsentwurf für ein Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Er beruht weitgehende auf dem Referentenentwurf vom 6.4.2022. Anders als der Referentenentwurf sieht er eine Nachverfolgung anonymer Meldungen vor, allerdings nicht verpflichtend und nur „soweit dadurch die vorrangige Bearbeitung nicht-anonymer Meldungen nicht gefährdet wird.“ Die Weitergabe von Verschlusssachsen ist nur dann geschützt, wenn sie sich auf die unterste Geheimhaltungstufe beziehen, Straftaten betreffen und behördenintern erfolgen. Warum der Regierungsentwurf daher trotz aller Verbesserungen für den Whistleblowerschutz überarbeitet werden muss, haben wir in unserer Pressemitteilung und in der Anhörung im Bundestags-Rechtsausschuss erläutert. Am 16.12.2022 hat der Bundestag das Hinweisgeberschutzgesetz verabschiedet. Da es sich um ein zustimmungspflichtiges Gesetz handelt, muss ihm auch der Bundesrat zustimmen. In der Plenarsitzung am 10.02.2023 erhält das Gesetz dort aber nicht die notwendige absolute Mehrheit, da Länderregierungen mit CDU/CSU-Beteiligung ihm die Zustimmung verweigern. Daraufhin reicht die EU-Kommission Klage gegen Deutschland und sieben andere Mitgliedsstaaten wegen Nicht-Umsetzung der EU-Richtlinie ein. Für jeden Tag der Nicht-Umsetzung droht Deutschland eine Strafzahlung in Höhe von mehr al 61.000 Euro.

Am 17.3.2023 haben die Ampel-Fraktion in zwei neue Gesetzentwürfe in den Bundestag eingebracht, zu denen am 27.3.2023 eine öffentliche Anhörung im Bundestags-Rechtsausschuss stattfand. Der erste Entwurf nahm Beamt*innen der Bundesländer vom persönlichen Anwendungsbereich aus. Auf die Art hätte das Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrats verabschiedet werden können. Eine derartige Einschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs wäre aber nicht mit der EU-Whistleblowing-Richtlinie vereinbar gewesen. Ein zweiter Gesetzentwurf der Ampel-Fraktionen sah diese Regelung nicht vor und hätte somit wiederum der Zustimmung des Bundesrats bedurft. Beide Gesetzentwürfe wurden jedoch am 30.3.2023 kurzfristig zurückgezogen und eine neuer Anlauf für einen Kompromiss mit CDU/CSU genommen. Im Vermittlungsausschuss am 9.5.2023 wurde eine Einigung auf ein Gesetz erzielt, sodass das Gesetz am 11.5.2023 vom Bundestag und am 12.5.2023 final im Bundesrat verabschiedet werden konnte. Nach seiner offiziellen Verkündung im Bundesgesetzblatt am 2.6.2023 tritt das Hinweisgeberschutzgesetz am 2.6.2023 in Kraft. Bei den Bußgeldvorschriften und für Unternehmen mit 50 bis 249 Beschäftigten gelten teilweise Übergangsregelungen bis Dezember (s. § 42). Die Verordnung für die Einrichtung der externe Meldestelle des Bundes trat am 11.8.2023 in Kraft.

Gegenüber dem prekären Status quo stellt das Gesetz ein Verbesserung dar. Das Ziel, die Rechte von Whistleblowern umfassend zu stärken, verfehlt es jedoch an einigen Stellen. Der Bedeutung von Whistleblowing für den Journalismus und damit den öffentlichen Diskurs wird es ebenso wenig gerecht. Whistleblower-Netzwerk bemängelt v.a.:

  • dass Angelegenheiten der nationalen Sicherheit gänzlich und Verschlusssachen weitgehend vom Anwendungsbereich des Gesetzesentwurfs ausgenommen sind;
  • dass Hinweise zu fragwürdigen Handlungen oder erheblichen Missständen unterhalb der Schwelle eindeutiger Rechtsverstöße, nicht in den Schutzbereich des Gesetzes fallen;
  • dass Offenlegungen nur in wenigen Ausnahmefällen geschützt sind, u.a. bei einer „unmittelbare[n] oder offenkundige[n] Gefährdung des öffentlichen Interesses“;
  • dass im Gesetz keine Entschädigung für immaterielle Schäden von Whistleblowern und kein Unterstützungsfonds vorgesehen ist, aus dem kompensatorische Leistungen und rechtliche und psychologische Beratung von Whistleblowern finanziert werden.

Darüber hinaus verstößt das Hinweisgeberschutzgesetz an mehreren Stellen gegen die Vorgaben der EU-Richtlinie. Whistleblower-Netzwerk hat deswegen Beschwerde gegen die Bundesrepublik Deutschland bei der Europäischen Kommission eingelegt.

Die notwendige nationale Umsetzung der EU-Whistleblowing-Richtlinie (HinSch-RL) erfolgte in Deutschland weitgehend durch das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG). Aufgrund des Durchgriffsverbots in Artikel 84 Absatz 1 Satz 7 des Grundgesetzes liegt es allerdings in der Verantwortung der Bundesländer, die Einrichtung interner Meldestellen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände und solche Beschäftigungsgeber, die im Eigentum oder unter der Kontrolle von Gemeinden oder Gemeindeverbänden stehen, durch Landesgesetze zu regeln. Whistleblower-Netzwerk (WBN) wurde beispielsweise von der Landtagsfraktion von Bündnis 90 / Die Grünen in Nordrhein-Westfalen (NRW) gebeten, eine Stellungnahme für die schriftlichen Anhörung des Rechtsausschusses am 6. Dezember 2023 zum Entwurf der Landesregierung für ein „Gesetz zur Ausführung des Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen (Hinweisgeberschutzgesetz – HinSchG) und zur ergänzenden Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, sowie zur Änderung des Landesbeamtengesetzes“ (Drucksache 18/5468) abzugeben.

Einen Überblick über die Entwicklung in anderen EU-Ländern findet man hier: www.whistleblowingmonitor.eu.

Pressemitteilungen, Stellungnahmen, Gesetzentwürfe

WBN-Stellungnahme zum Entwurf für ein NRW-Landesgesetz zum Hinweisgeberschutz
WBN-Beschwerden bei Europ. Kommission (14.09.23)
Verordnung über die Organisation der externen Meldestelle des Bundes
WBN-Stellungnahme zur Verordnung über die Organisation der externen Meldestelle des Bundes
Hinweisgeberschutzgesetz
Gesetzesbeschluss Bundestag und Bundesrat (11/12.5.2023)
WBN-Pressemitteilung zum Gesetzesbeschluss (12.5.2023)
WBN-Pressemitteilung zur Einigung im Vermittlungsausschuss (09.05.2023)
WBN-Pressemitteilung zu neuen Gesetzesentwürfen (15.03.2023)
WBN-Pressemitteilung zur Blockade durch Bundesrat (09.02.2023)
Bundestagsbeschluss vom 16.12.2022 (mit WBN-Pressemitteilung)
Presserklärung von WBN zum Regierungsentwurf (28.07.2022)
Regierungsentwurf (27.07.2022)
Stellungnahme zum Referentenentwurf von WBN und WIN (11.05.2022)
Referentenentwurf in Ressortabstimmung (04/2022)
Konsequenzen der Nichtumsetzung von EU-Richtlinien – Vortrag Prof. Colneric (25.11.2021)
Positionspapier mit Transparency International Deutschland e.V. (26.2.2021)
Positionspapier mit Reporter Ohne Grenzen (23.10.2020)
DGB-Gutachten zur Whistleblower-Richtlinie (10.08.2020)
Überlegungen zur nationalen Umsetzung – Dr. Simon Gerdemann (02.2020)

Zeitleiste zum Gesetzgebungsprozess

Mit dem Hinweisgeberschutzgesetz wurde die EU-Whistleblowing-Richtlinie umgesetzt. Die wichtigsten Meilensteine dieses Prozesses können Sie folgender Zeitleiste entnehmen.  Sollte Ihnen ein Eintrag fehlen, freuen wir uns über einen Hinweis an zittel@whistleblower-net.de.

Einen Überblick über den europaweiten Umsetzungsstand finden Sie auf im EU Whistleblowing-Meter und auf der Webseite der EU.

17.12.2025 Evaluation der EU-Kommission zur Wirksamkeit der nationalen Umsetzungsgesetze

Artikel 27 (3) EU-Richtlinie

17.12.2023 Pflicht zur Einrichtung von Meldestellen für Organisationen mit 50-249 Beschäftigten

§ 42 (1) Hinweisgeberschutzgesetz

06.12.2023 Anhörung des NRW-Rechtsausschusses für ein Landeshinweisgeberschutzgesetz

Zur WBN-Stellungnahme

19.09.2023 WBN reicht Beschwerde bei Europäischer Kommission ein

Zur Pressemitteilung, inkl. Beschwerde

11.08.2023: Inkfrattreten der Verordnung über die Organisation der externen Meldestelle des Bundes

Verordnung

28.07.2023 Stellungnahmen zum Referentenentwurf der Verordnung über die Organisation der externen Meldestelle des Bundes

Stellungnahmen

06.07.2023 Referentenentwurf der Verordnung über die Organisation der externen Meldestelle des Bundes

Referentenentwurf

02.07.2023 Inkrafttreten des Hinweisgeberschutzgesetzes

Hinweisgeberschutzgesetz

02.06.2023 Offizielle Verkündung des Hinweisgeberschutzgesetzes im Bundesgesetzblatt

Bundesgesetzblatt

12.05.2023 Bundesrat stimmt Hinweisgeberschutzgesetz zu

Bundesrat-Kurzmeldung

11.05.2023 Bundestag verabschiedet Hinweisgeberschutzgesetz

Bundestags-Beschluss

09.05.2023 Einigung im Vermittlungsausschuss

Pressemitteilung des Vermittlungsausschusses

04.05.2023 Bund-Länder-Arbeitsgruppe erzielt grundsätzliche Einigung

Handelsblatt

05.04.2023 Anberufung des Vermittlungsausschusses durch Bundesregierung

Kurzmeldung

30.03.2023 Bundestag vertagt 2./3. Lesung und Abstimmung über Gesetzentwurf der Ampel-Fraktionen

WBN-Kurzmeldung

27.03.2023 Öffentliche Anhörung des Bundestags-Rechtsausschusses zu den neuen Gesetzesentwürfen

Zur Anhörung

17.03.2023 Ampel-Fraktionen bringen zwei neue Gesetzesentwürfe in den Bundestag ein

Bundestags-Kurzmeldung

15.02.2023 EU-Kommission verklagt Deutschland vor dem EuGH

WBN-Pressemitteilung

10.02.2023 Bundesrat blockiert (zustimmmungspflichtiges) Hinweisgeberschutzgesetz

WBN-Pressemitteilung

25.01.2023 Rechtsausschuss des Bundesrats empfiehlt Plenum Zustimmung zum Hinweisgeberschutzgesetz

Beschlussempfehlung

16.12.2022 Bundestag verabschiedet Hinweisgeberschutzgesetz

WBN-Pressemitteilung inkl. Gesetz

14.12.2022 Hinweisgeberschutzgesetz passiert Bundestags-Rechtsausschuss

Bundestags-Kurzmeldung

30.11.2022 NGOs stellen Selbstverpflichtung zum Whistleblowerschutz vor

Pressemitteilung

17.11.2022 Justizminister Buschmann verkündet Vertagung des Gesetzes auf das 1. Halbjahr 2023

Bericht auf LinkedIn

19.10.2022 Öffentliche Anhörung des Bundestags-Rechtsausschusses zum Hinweisgeberschutz

Zur Anhörung

29.09.2022 Erste Bundestagslesung beschließt Überweisung an Ausschüsse

Tagesordnung (TOP 20)

28.09.2022 Bundestags-Rechtsausschuss beschließt über die Durchführung einer öffentlichen Anhörung

Tagesordnung (TOP 3)

28.09.2022 Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrats

Gegenäußerung

16.09.2022 Stellungnahme des Bundesrats

Stellungnahme

05.09.2022 Uneinheitliches Votum der Ausschüsse des Bundesrats

Empfehlungen der Ausschüsse

28.07.2022 Presseerklärung von WBN zum Regierungsentwurf

Presserklärung

27.07.2022 Kabinett verabschiedet Regierungsentwurf

Regierungsentwurf

11.05.2022 Stellungnahme Martin Porwoll zum Referentenentwurf

Stellungnahme

11.05.2022 Zahlreiche Stellungnahmen fordern Nachbesserungen am Referentenentwurf

Stellungnahmen Verbändeanhörung

11.05.2022 Stellungnahme zum Referentenentwurf von WBN und WIN

Pressemitteilung mit Stellungnahme

05.04.2022 BMJ gibt Gesetzentwurf in Ressortabstimmung

Gesetzentwurf

27.01.2022 EU-Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren gegen 23 Mitgliedsstaaten ein

WBN-Pressemitteilung

17.12.2021 Die Frist zur Umsetzung der Richtlinie ist abgelaufen – nun gilt die Direktwirkung

Wie wirkt die Direktwirkung der EU-Richtlinie: Zur Pressemitteilung

24.11.2021 Der Koalitionsvertrag enthält einen Passus zu Whistleblowing

Koalitionsvertag 2021 #Whistleblowing

03.11.2021 Die Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland (IFK) fordert besseren Schutz für Whistleblower

Zur Resolution der IFK

28.04.2021 Die Gespräche der Koalition über einen Gesetzentwurf des Bundesjustizministeriums sind geplatzt, Union und SPD konnten auf keinen gemeinsamen Nenner kommen

Zur Pressemitteilung von Transparency International, der Gesellschaft für Freiheitsrechte und dem WBN

01/02.2021 BDA-Positionspapier fordert verfassungs- und unionsrechtswidrige Richtlinien-Umsetzung

Zum BDA-Positionspapier und zur WBN-Replik

15.12.2020 SPD-Bundestagsfraktion will Whistleblower umfassend schützen – solange sie nicht beim Geheimdienst arbeiten

Zum Positionspapier und der WBN-Kommentierung

11/12.2020 Bundesjustizministerium legt Ressorts Gesetzesentwurf vor

Zum Referentenentwurf

19.11.2020 Justizministerin Christine Lambrecht kündigt umfassenden Schutz von Hinweisgebern an

Zum Artikel

23.10.2020 Ein Jahr EU-Whistleblowing-Richtlinie und kein Fortschritt sichtbar – Positionspapier von Whistleblower-Netzwerk und Reporter ohne Grenzen

Zu Pressemitteilung und Positionspapier

10.08.2020 DGB-Gutachten zur Richtlinie: Whistleblower besser schützen – wann, wenn nicht jetzt?

Zu Pressemitteilung und Gutachten

05.08.2020 Breite Koalition von Organisationen fordert Bundesregierung auf, Richtlinie umfassend umzusetzen

Zum offenen Brief

17.04.2020 Whistleblower-Netzwerk kritisiert Eckpunktepapier des BMWi zur nationalen Richtlinien-Umsetzung

Zur Pressemitteilung

30.01.2020: Bundestag lehnt AfD-Antrag auf Subsidiaritätsklage gegen Whistleblower-Richtlinie ab

Zur Bundestagsdebatte

13.12.2019: Grünen-Bundestagsfraktion setzt sich für umfassende nationale Umsetzung der EU-Richtlinie ein

Zur Stellungnahme (mit Video)

26.11.2019: Mit der Veröffentlichung im Offiziellen Amtsblatt der EU beginnt die nationale Umsetzungsfrist bis zum 17.12.2021

Zur Veröffentlichung im Amtsblatt

21.11.2019: Ex-EuGH-Richterin Colneric bekräftigt Gleichrangigkeit von internem und externem Whistleblowing

Zum Redemanuskript

21.11.2019: Workshop von Whistleblower-Netzwerk und Transparency Deutschland identifiziert „Knackpunkte" bei Umsetzung der EU-Richtlinie

Zum Blog-Beitrag

08.11.2019: Grünen-Bundestagsfraktion stellt Kleine Anfrage zu bisherigen Erfahrungen mit externen Meldestellen in Deutschland

Zur Kleinen Anfrage

07.11.2019: Justizministerkonferenz der Bundesländer verlangt Ausweitung des Geltungsbereichs der EU-Richtlinie auf nationale Kompetenzbereiche

Zur Stellungnahme

04.11.2019: Grünen-Bundestagsfraktion stellt Kleine Anfrage zu Whistleblowerschutz als Voraussetzung für die Förderung von Spitzensportverbänden

Zur Kleinen Anfrage

11.10.2019: Herbert Prantl spricht sich in der SZ für expansive Umsetzung der EU-Richtlinie aus

Zum Artikel

09.10.2019: dbb plädiert für Beibehaltung des Dienstweges im Öffentlichen Dienst

Zur Pressemitteilung

07.10.2019: Whistleblower-Netzwerk und Transparency Deutschland fordern Ausweitung des Geltungsbereichs der EU-Richtlinie auf nationale Kompetenzbereiche

Zur Pressemitteilung

07.10.2019: EU-Richtlinie durch Europäisches Parlament und Europäischen Rat endgültig verabschiedet

Zur Pressemitteilung

15.09.2019: BDI hält Gleichrangigkeit von internem und externem Whistleblowing für Misstrauenssignal an Unternehmen

Zur Stellungnahme

12.09.2019: Siemens-Finanzvorstand befürchtet Missbrauch von Whistleblowerschutz

Zum Artikel

30.08.2019: Europarat (ALDE) spricht sich für mehr Unterstützung von Whistleblowern aus

Zur Stellungnahme

01.05.2019: EU-Richtlinie schafft Gleichrangigkeit von internem und externem Whistleblowing. Klarstellung durch ehemalige EuGH-Richerin Colneric in: Neue Juristische Wochenschrift 19/2019

Zum Blogbeitrag

17.04.2019: Verband für Fach- und Führungskräfte (DFK) fordert Schutz für fälschlicherweise Beschuldigte

Zur Pressemitteilung

16.04.2019: Whistleblower-Netzwerk und Transparency Deutschland fordern umfassendes Hinweisgeberschutzgesetz

Zur Pressemitteilung

16.04.2019: Europäisches Parlament verabschiedet EU-Richtlinie mit großer Mehrheit

Zur verabschiedeten Richtlinie

15.03.2019: Rat der EU bestätigt Einigung mit Europäischem Parlament

Zur Pressemitteilung

13.03.2019: Deutscher Berufsverband für Pflegeberufe (DBfK) lobt Gleichrangigkeit von Meldewegen

Zur Pressemitteilung

12.03.2019: DGB begrüßt Gleichrangigkeit von internem und externem Whistleblowing

Zur Pressemitteilung

11.03.2019: Rat der EU, Kommission und Parlament einigen sich auf Richtlinie zum Whistleblowerschutz

Zur Pressemitteilung

Rechtslage bis zum Hinweisgeberschutzgesetz

In zwei FAQs haben wir die Rechtslage vor Inkrafttreten des Hinweisgeberschutzgesetzes dokumentiert:

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