Internationale Verträge

Uns sind derzeit keine internationalen Verträge bekannt, die sich nur oder hauptsächlich mit Whistleblowing beschäftigen.

Meinungsfreiheit als allgemeines Menschenrecht
Es gibt jedoch neben der nationalen, EU- und europäischen Kodifizierungen auch internationale Resolutionen bzw. Verträge die das für Whistleblowing relevante Menschenrecht der Meinungsfreiheit beinhalten. So insbesondere die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR), die von der UN-Generalversammlung am 10.12.1948 als – rechtlich unverbindliche – Resolution angenommen wurde, und der Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte (IPbpR) .

Artikel 19 AEMR lautet: „Jeder hat das Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, Meinungen ungehindert anzuhängen sowie über Medien jeder Art und ohne Rücksicht auf Grenzen Informationen und Gedankengut zu suchen, zu empfangen und zu verbreiten.“ Artikel 19 Abs, 1 und 2 IPbpR lauten „(1) Jedermann hat das Recht auf unbehinderte Meinungsfreiheit. (2) Jedermann hat das Recht auf freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen Informationen und Gedankengut jeder Art in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere Mittel eigener Wahl sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben.“. Durch Art. 28 ff. IPbpR wurde außerdem in Form des Ausschusses für Menschenrechte eine Institution eingerichtet, der gewisse politische Überwachungsfunktionen hinsichtlich der Beachtung der Menschenrechte durch die Unterzeichnerstaaten übertragen wurden. Deutschland hat den IPbpR ebenso ratifiziert wie das zugehörige Zusatzprotokoll, weshalb gegen Deutschland – nach nationaler Rechtswegerschöpfung – auch Individualbeschwerden von Opfern von Menschenrechtsverletzungen zum Ausschuss für Menschenrechte der UN erhoben werden können.

Whistleblowing als Instrument zur Kontrolle internationaler Verträge
Mit der Schaffung der Individualbeschwerde, die es mittlerweile in einigen internationalen Menschenrechtsverträgen gibt, wurde zugleich in gewisser Weise ein Mittel der Kontrolle durch Hinweise auf Missstände geschaffen. Dies allerdings beschränkt auf mögliche Opfer von Menschenrechtsverletzungen, also auf die Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte. Dieses Konzept könnte, wenn es auf Hinweise durch Dritte ausgedehnt und mit expliziten und praktisch abgesicherten Schutzgarantien für die Whistleblower verknüpft würde sicherlich zukünftig auch in vielen anderen Bereichen (z.B. bei der Weiterverbreitung von A-B-C-Waffen) nutzbar gemacht werden. Leider sind entsprechende Vorschläge bisher nach unserer Kenntnis noch nicht umgesetzt worden.

Internationale Verträge zur Korruptionsbekämpfung
Whistleblowing ist eines der effektivsten Mittel zur Bekämpfung von Korruption, der auch auf internationaler Ebene der Kampf angesagt wurde. Daher finden sich derzeit die meisten Bezugnahmen auf Whistleblowing in internationalen Verträgen in solchen die Vorrangig der Korruptionsbekämpfung dienen. Problematisch hierbei ist allerdings dass die meisten dieser Konventionen keine klaren Rechte für Whistleblower enthalten auf die diese sich unmittelbar gegenüber einem Staat oder gar im Verhältnis zu Dritten berufen könnten. In der Regel handelt es sich um Vorgaben an die Unterzeichnerstaaten die geeignete Maßnahmen zum Schutz oder zur Förderung von Whistleblowing unternehmen „sollen“. Für Deutschland stellt sich darüber hinaus das Problem, dass Deutschland zwar viele Verträge unterzeichnet hat, dass die meisten dieser Verträge aber von Deutschland bisher nicht ratifiziert wurden, also hierzulande auch rechtlich (noch) nicht gelten. Interessant ist aber, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seinem Heinisch-Urteil dennoch auch auf einige dieser Verträge sowie auf rechtlich unverbindliche Empfehlungen des Europarates Bezug genommen hat, was zeigt, dass hier doch gewisse indirekte rechtliche Auswirkungen entstehen können.

UNCAC
Die international wichtigste Konvention zur Bekämpfung der Korruption ist die UN-Konvention gegen KorruptionUnited Nations Convention against Corruption (UNCAC), die zwar nicht von Deutschland, weltweit aber bereits von über 150 Staaten, darunter auch Österreich, die Schweiz, Luxemburg und Liechtenstein ratifiziert wurde. Ihr Artikel 33 lautet in der offiziellen englischen Fassung: „Protection of reporting persons – Each State Party shall consider incorporating into its domestic legal system appropriate measures to provide protection against any unjustified treatment for any person who reports in good faith and on reasonable grounds to the competent authorities any facts concerning offences established in accordance with this Convention.“ (Art. 33 Schutz von Personen, die Angaben machen – Jeder Vertragsstaat erwägt, in seiner innerstaatlichen Rechtsordnung geeignete Massnahmen vorzusehen, um Personen, die den zuständigen Behörden in redlicher Absicht und aus hinreichendem Grund Sachverhalte betreffend in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen umschriebene Straftaten mitteilen, vor ungerechtfertigter Behandlung zu schützen). Weitere Bestimmungen der UNCAC mit Relevanz für Whistleblower sind Meldemöglichkeiten für öffentliche Bedienstete (Art. 8 Abs. 4) und der effektive Schutz von Zeugen und Experten (Art. 32).

Hingewiesen sei auch auf die zahlreichen Materialien des UNODC (UN-Office on Drugs and Crime), insbesondere das UN-Anti-Corruption-Tookit, welches anlässlich der Ausarbeitung der Konvention erstellt wurde und zahlreiche ganz konkrete Hinweise enthält wie guter Whistleblowerschutz im Einklang mit der Konvention ausgestaltet werden kann. Mangels Ratifikation kann Deutschland derzeit auch nicht an den, durch die UNCAC errichteten Kontrollmechanismen teilnehmen. Letztere werden kritisch begleitet durch ein breites internationales Bündnis von Nicht-Regierungsorganisationen, der UNCAC-Coalition, der sich auch Whistleblower-Netzwerk e.V. angeschlossen hat.

Europarats-Konventionen gegen Korruption
Der Europarat hat zwei Konventionen gegen Korruption erarbeitet. Das Strafrechtsübereinkommen gegen Korruption (Nr. 173) enthält in Artikel 22 folgende Bestimmung: “ Artikel 22 – Schutz von Personen, die mit der Justiz zusammenarbeiten, und von Zeugen: Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen gesetzgeberischen und anderen Maßnahmen, um einen wirksamen und angemessenen Schutz folgender Personen zu gewährleisten: a. Personen, die Angaben über aufgrund der Artikel 2 bis 14 umschriebene Straftaten machen oder in anderer Weise mit den für Ermittlung oder Strafverfolgung zuständigen Behörden zusammenarbeiten; b. Zeugen, die eine Aussage in Bezug auf solche Straftaten machen.“ Das Zivilrechtsübereinkommen gegen Korruption (Nr. 174) ist in Artikel 9 sogar noch expliziter: „Artikel 9 – Schutz von Beschäftigten: Jede Vertragspartei sieht in ihrem innerstaatlichen Recht vor, dass Beschäftigte, die den zuständi­gen Personen oder Behörden in redlicher Absicht einen begründeten Korruptionsverdacht mitteilen, angemessen vor ungerechtfertigten Nachteilen geschützt werden.“  Leider zeigt auch hier ein Blick auf den Stand der Ratifikatiionen dass Deutschland anders als die allermeisten Mitglieder des Europarates bisher weder die Verträge 173 noch 174 ratifiziert hat. Deutschland ist allerdings Mitglied bei GRECO, der Group of States against Corruption, welches die Arbeiten des Europarates im Bereich Korruptionsbekämpfung begleitet und überwacht, worauf ebenso wie auf andere Aktivitäten des Europarats im Abschnitt internationale Organisationen näher eingegangen wird.

OECD-Konvention
Auch im Rahmen der OECD wurden internationale Verträge zur Korruptionsbekämpfung erstellt. Das OECD-Übereinkommen vom 17.12.1997 über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr wurde auch von Deutschland ratifiziert. Sein Text enthält zwar selbst keine spezifischen Regelungen zum Whistleblowing, die zur Überwachung der Implementierung der Konvention geschaffene Arbeitsgruppe der OECD befasst sich jedoch auch mit dem Thema Whistleblowing,  worauf im Abschnitt internationale Organisationen näher eingegangen wird.

Andere regionale Konventionen gegen Korruption
Ähnlich wie in Europa gibt es auch in anderen Weltregionen regionale Verträge die sich im Rahmen der Korruptionsbekämpfung auch mit Whistleblowing beschäftigen. So z.B. die von der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) erarbeitete Inter American Convention against Corruption (dort Art. III Nr. 8), die von der Afrikanischen Union erstellte Convention on Preventing and Combating Corruption (dort Art. 5) und das Protocol Against Corruption der  Southern African Develeopement Community (dort Art. 4). In der Region Asien-Pazifik gibt es derzeit noch keinen speziellen Vertrag wohl aber einen Action Plan for Asia Pacific der ebenfalls auf Whistlelbowing als Korruptionsbekämpfung Bezug nimmt. Die OAS hat ähnlich wie GRECO in Europa auch einen Verifizierungsmechanismus und hat darüber hinaus auch ein bemerkenswertes “Draft Model Law to facilitate and encourage the reporting of acts of corruption and to protect whistleblowers and witnesses” vorgelegt, welches sehr detaillierte Regelungen zum Schutz von Whistleblowern enthält und von den Mitgliedstaaten übernommen werden kann.

IAO-Konvention Nr. 158 und Erweiterte Europäische Sozialcharta
Neben den Anti-Korruptions-Konventionen gibt es mindestens zwei weitere internaitonale Verträge in der sich Regelungen finden, die eine Bedeutung für den Schutz von Whistleblowern haben. Die Konvention Nr. 158, die von der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) erarbeitet wurde, enthält in Artikel 5 u.a. die Aussage, dass „The following, inter alia, shall not constitute valid reasons for termination: … (c) the filing of a complaint or the participation in proceedings against an employer involving alleged violation of laws or regulations or recourse to competent administrative authorities“. Hierauf wurde im Heinisch-Urteil des EGMR ebenso Bezug genommen wie auf die  revidierte Europäischen Sozialcharta (Europarat Konvention Nr. 163) in deren Teil II es zu Artikel 24 unter Nr. 3 heißt: „“Für die Zwecke dieses Artikels gelten insbesondere nicht als triftige Gründe für eine Kündigung: … c. die Tatsache, daß jemand wegen einer behaupteten Verletzung von Rechtsvorschriften eine Klage gegen den Arbeitgeber einreicht, an einem Verfahren gegen ihn beteiligt ist oder die zuständigen Verwaltungsbehörden anruft;“. Auch bzgl. dieser beiden internationalen Verträge fehlt es bisher aber an einer Ratifikation durch Deutschland.