Europarat & GRECO

Der Europarat ist eine am 5.5.1949 gegründete internationale Organisation mit Sitz in Straßburg, der derzeit neben Deutschland noch 46 weitere Europäische Staaten angehören. Er ist somit älter als die Europäischen Gemeinschaften (bzw. Europäische Union – EU) und hat auch wesentlich mehr Mitgliedsstaaten als diese. Im Gegensatz zur EU verfügt der Europarat aber über wesentlich weniger ausgeprägte Befugnisse und ist vor allem im wirtschaftlichen und kulturellen Bereich tätig.

Neben der europäischen Menschenrechtskonvention und den an anderer Stelle dargestellten Konventionen des Europarats, die als internationales Vertragsrecht all jene Staaten binden, die die entsprechenden Verträge ratifiziert haben, ist der Europarat und sind seine verschiedenen Organe (vgl. Art. 10 ff. der Satzung des Europarats) im Bereich Whistleblowing auch politisch aktiv.

Neben den Aktivitäten verschiedener Organe des Europarats wird nachfolgend auch auf diejenigen der Group of States against Corruption (GRECO) eingegangen.

Parlamentarische Versammlung (PACE)
Der Beratenden (Parlamentarischen) Versammlung (PACE) des Europarats gehören Vertreter der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten an. Dessen Ausschuss für Recht und Menschenrechte hat am 14.09.2009 in Form des Doc. 12006 einen ausführlichen Bericht des niederländischen Abgeordneten Pieter Omtzigt angenommen, der neben einem Überblick über die Rechtslage in verschiedenen Mitgliedsstaaten auch einige Leitprinzipien fomuliert, die die Gesetzgeber der Mitgliedstaaten im Hinblick auf gesetzliche Regelungen zum Whistleblowerschutz beachten sollen.

Am 29.10.2010 hat das Plenum der PACE dann auf der Basis dieses Dokuments die Resolution 1729(2010) – Protection of „whistle-blowers“ angenommen. In dieser wird die Bedeutung von Whistleblowern betont, da deren Tun die Gelegenheit bietet Rechenschaftspflichtigkeit zu stärken und den Kampf gegen Korruption und Missmangement im privaten und im öffentlichen Sektor voranzubringen. Die Resolution erkennt an, dass der gegenwärtige Schutz von Whistleblowern unzureichend ist und nennt erneut Prinzipien für die von den Mitgliedsstaaten eingeforderte Gesetzgebung zum Whistleblowerschutz. Zugleich weist die PACE auch auf die Notwendigkeit eines, die gesetzgeberischen Aktivitäten begleitenden kulturellen, Wandels der Einstellungen gegenüber Whistleblowern hin und erkennt die Rolle an, die Nichtregierungsorganisationen in diesem Zusammenhang spielen. Auch wird der Europarat selbst aufgefordert starke interne Whistleblowing-Regelungen für seine Organisation und in seinen Übereinkommen zu schaffen.

Parallel zu dieser Resolution hat die PACE auch noch eine Empfehlung an das Minister-Komitee des Europarates gerichtet (Recommendaton 1916(2010) – Protection of „whistle-blowers“)  und diesen aufgefordert seinerseits: Leitlinien für den Schutz von Whistleblowern aufzustellen, die Mitgliedstaaten zur Überprüfung ihrer Gesetzgebung und Umsetzungsmaßnahmen im Hinblick auf jene Leitlinien einzuladen und den Entwurf einer Rahmen-Konvention zum Schutz von Whistleblower zu überdenken sowie sein Sekretariat aufzufordern, eine europäische Konferenz über Whistleblowerschutz zu organisieren und einen Entwurf für interne Whistleblowing Regelungen vorzulegen.

Minister-Komitee
Das Ministerkomitee des Europarats setzt sich zusammen aus je einem Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten. Am 19.1.2011 hat das Ministerkomittee zu den vorgenannten Entscheidungen der PACE seinerseits im Dokument CM/AS(2011)Rec1916 final, Stellung genommen:

Auch das Ministerkomitee dabei erkennt an, dass Whistleblower eine wichtige Rolle spielen um Rechenschaftspflichtigkeit zu steigern und den Kampf gegen Korruption und Mismanagement zu stärken. Hingewiesen wird auch auf den bestehenden Instrumente des internationalen Rechts, z.B. die UN-Antikorruptionskonvention, die ILO-Konvention 158, die Straf- und Zivilrechtskonventionen des Europarats gegen Korruption und Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention, der die Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit regelt.

An dieser Stelle sei aus nationaler Sicht der Hinweis erlaubt, dass bis auf die Menschenrechtskonvention Deutschland keinen der vorgenannten internationalen Rechtsakte bisher ratifiziert hat, sich hier zu Lande also niemand darauf berufen kann, während diese z.B. im Nachbarland Frankreich dank Ratifikation alle geltendes Recht sind! Genau diese fehlenden Ratifikationen spricht dann auch das Ministerkomitee an und fordert die entsprechenden Staaten auf, diese mit Priorität “in Erwägung zu ziehen”.

Abschließend forderte das Ministerkomitee – entsprechend der PACE-Empfehlungen – das Generalsekretariat des Europarats auf, einen Vorschlag für die Organisation einer europäischen Konferenz über Whistleblower zu unterbreiten und die bestehenden internen Whistleblower-Regelungen zu überprüfen und hierüber Bericht zu erstatten.

Allerdings sah die PACE-Empfehlung außerdem noch vor, dass das Ministerkomitee Leitlinien für den Whistelbowerschutz in den Mitgliedsstaaten formulieren und den Entwurf einer speziellen Whistleblower-Konvention ins Auge fassen sollte. Hierzu hieß es jedoch in der Stellungnahme des Ministerkomitees unter Verweis auf die vielen betroffenen Rechtsgebiete jedoch nur noch, dass man Leitlinien “vorsichtig erwägen” werde.

Insgesamt blieb das Ministerkomitee damit zunächst deutlich hinter den PACE Empfehlungen zurück, gab gerade der Bundesrepublik aber dennoch einige Hausaufgaben auf. In der Folge blieb auch das Ministerkomitee jedoch nicht tatenlos sondern nahm sich durch einen Unterausschuss weiter dem Thema Whistleblowing an. Dieser beauftragte im Jahre 2012 eine eigene Studie zum Thema Whistleblowing und führte im Mai 2013 eine öffentliche Anhörung durch, an der auch Whistleblower-Netzwerk e.V. teilnahm.

Dies alles mündete schließlich in die Empfehlung bzw. Recommendation CM/Rec(2014)7 of the Committee of Ministers to member States  on the protection of whistleblowers vom 30.04.2014 der ein erläuterndes Memorandum beigefügt ist.

Die Empfehlung des Europarates beinhaltet insgesamt 29 Prinzipien und umfasst Whistleblowing durch bezahlte und unbezahlte, gegenwärtige und frühere Beschäftigte sowohl in der Privatwirtschaft als auch im öffentlichen Sektor. Die Mitgliedstaaten sollen den Schutz der Rechte und Interessen der Whistleblower sicherstellen und zugleich Maßnahmen ergreifen, um Whistleblowing zu erleichtern. Letzteres vor allem im Hinblick auf interne Meldungen und Hinweise an zuständige staatliche Stellen. Betont wird, dass Whistleblowing eine Form der Ausübung des europäischen Grundrechts auf Meinungsfreiheit darstellt und daher auch öffentlich erfolgen kann.

Bemerkenswert an der Empfehlung des Europarates sind vor allem die klare Verpflichtung der Adressaten von Whistleblowing den Hinweisen nachzugehen und den Whistleblower zu informieren, sowie die Aufforderung an die Mitgliedstaaten gutgläubige Whistleblower vor jeder Form von Benachteiligung zu schützen und insoweit effektiven Rechtsschutz bereitzustellen. Dabei soll der Arbeitgeber im Streitfalle nachweisen müssen, dass eventuelle Sanktionen, die er verhängt, nicht durch das Whistleblowing motiviert waren. Schließlich ermuntert der Europarat die Staaten auch zur Schaffung kostenloser Beratungsangebote für Whistleblower und Menschen, die es werden könnten, und zu Aufklärungskampagnen über die positiven Effekte und zur Steigerung der Akzeptanz von Whistleblowing.

Insgesamt bildet die Empfehlung daher, auch wenn von ihr keine rechtliche Bindungswirkung ausgeht, einen weiteren wichtigen Meilenstein auf dem Weg zu einem effektiven Rechtsschutz für Whistleblower in Europa. Nun ist es an den einzelnen Staaten, also auch Deutschland, aber auch an der EU, diese Empfehlungen in bindendes Recht umzusetzen.

 

Staatengruppe gegen Korruption (GRECO)
Die Staatengruppe gegen Korruption (Group of States against Corruption – GRECO) ist kein Organ des Europarates sondern ein Zusammenschluss von Staaten unter dem Dach des Europarates der vor allem der Überwachung der Implementierung der Konventionen des Europarates zur Korruptionsbekämpfung dient.

GRECO hat sich bereits mehrfach auch mit dem Schutz von Whistleblowern beschäftigt und z.B. in einem besondern Kapitel des Siebten Arbeitsberichts 2006 zahlreiche Empfehlungen abgegeben. In einem weiteren Bericht des GRECO Sekretariats von 2009 wurde allerdings noch davon ausgegangen, dass Deutschland im BGB eine Whistelblowerschutzregelung einführen würde, die dann jedoch nicht zu Stande kam.